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烟台地区旅游部门大部制改革实践分析

时间:2019-12-04 08:57作者:王鹏飞
本文导读:这是一篇关于烟台地区旅游部门大部制改革实践分析的文章,随着中国旅游业的持续快速发展,原有的旅游管理体制已经不能满足现实的需要,需要加强旅游管理部门的职能,进一步提升产业发展的综合协调、统筹规划、改革创新和协同推进能力。
  摘 要
  
  随着中国旅游业的持续快速发展,原有的旅游管理体制已经不能满足现实的需要,需要加强旅游管理部门的职能,进一步提升产业发展的综合协调、统筹规划、改革创新和协同推进能力。目前,世界各个旅游业发达的国家,都是用大旅游的指导思想来建立旅游管理体制,实行大部制管理。如何改革旅游管理体制,建立大部制的旅游管理部门,已成为我国旅游管理部门最关注的话题。
  
  烟台市旅游局的大部制改革,是大部制改革与旅游管理体制改革的交叉点。对旅游管理体制进行大部制改革,是国务院加快转变经济发展方式这一战略部署的重要举措,也是新时期新阶段旅游业大发展的需要。在形成大产业协同推进机制、大市场联合执法机制、多部门联动管理机制、跨行业资源综合保护机制、旅游形象整体提升机制等方面将发挥关键作用。

烟台地区旅游部门大部制改革实践分析
  
  本文在文献资料研究、具体案例研究和归纳研究相结合的基础上,回顾了国内外大部制改革和旅游管理体制改革的理论与实践,运用了政府再造理论、新公共服务理论和整体性治理理论为研究工具,从政府职能、行政成本和管理效能三个维度对烟台市旅游局大部制改革进行分析。
  
  通过研究,得到三点启示:一是职能定位决定了大部制旅游管理体制改革的方向;二是行政成本决定了大部制旅游管理体制改革的质量;三是管理效能决定了大部制旅游管理体制改革的成效。论文总结了烟台市旅游局大部制改革的经验,为各地旅游管理体制改革提供了参考借鉴。
  
  关键词:  大部制;旅游管理体制改革;旅游局;旅游发展委员会.
  
  Abstract
  
  With the continuous and rapid development of China's tourism industry, the original tourism management system has been unable to adapt to the actual needs, and it is necessary to strengthen the functions of the tourism management department to further enhance the comprehensive coordination of industrial development, overall planning, reform and innovation, and synergy. At present, the countries with developed tourism in the world use the guiding ideology of big tourism to establish a tourism management system and implement large-scale management. How to reform the tourism management system and establish alarge-scale tourism management department has become the most concerned topic of China's tourism management department.
  
  The major reform of tourism management system is an important measure to implement the strategic deployment of the State Council on speeding up the transformation of the mode of economic development. It is also the need for the great development of tourism industry in the new stage of the new era. It is also an integrated promotion mechanism for the formation of a large industry, a joint law enforcement mechanism for the large market, a multi-sectorallinkage management mechanism, a comprehensive protection mechanism for resources across industries and a comprehensive tourism image. Broad mechanism will play a key role.
  
  The thesis uses the research methods of literature research, typical case study and empirical research to review the theoretical research and practical exploration of the reform of the large-scale system at home and abroad and the reform of the tourism management system,using the theory of government reengineering, the theory of new public service, and the overall governance. As a research and analysis tool, the theory analyzes the three key factorsof government function, administrative cost and management efficiency of the reform of the Ministry of Tourism Bureau of Yantai City.
  
  Through research, three inspirations are drawn: First, the functional orientation determines the direction of the reform of the tourism management system of the large-scale system; second, the administrative cost determines the quality of the reform of the tourism management system of the large-scale system; third, the management effectiveness determines the effectiveness of the reform of the tourism management system of the large-scale system. The paper summarizes the experience of the reform of the large-scale system of the Tourism Bureau of Yantai City, and provides reference for the reform of tourismmanagement system in various places.
  
  Key Words:   Major system; Tourism management system reform; Tourism bureau; Tourism development committe。
  
  第一章 绪 论
 
  
  (一)研究背景和研究意义。
  
  1.研究背景。

  
  近年来,中国旅游业持续快速发展,旅游业已经完全融入了国家战略体系,成为了国民经济的战略性支柱产业。根据国家统计局公布的数据,2017 年国内游客比上年增长了 12.8%,达到 50 亿人次;国内旅游收入增长了 15.9%,达到 45661 亿元。入境游客增长 0.8%,达到 13948 万人次。国际旅游收入增长 2.9%,达到 1234 亿美元。国内居民出境增长 5.6%,达到 14273 万人次[1]。随着全面建设小康社会的不断推进,旅游已成为人民日常生活的重要组成部分,我国旅游业进入大众旅游的时代。
  
  随着全域旅游的发展和大众旅游时代的到来,原有的旅游管理体制已不能满足现实的需要,需要加强旅游管理部门的职能,进一步提升产业发展的综合协调、统筹规划、改革创新和协同推进能力,激发内生动力,使旅游经济做大做强。国务院《关于加快旅游业发展的意见》(国发〔2009〕41 号)要求:“要按照统筹协调、形成合力的要求,创新体制机制,推进旅游管理体制改革。支持各地开展旅游综合改革和专项改革试点,鼓励有条件的地方探索旅游资源一体化管理。”可以说,全域旅游发展的下限由政府的重视程度决定,其上限由体制机制的创新能力来决定。
  
  党的十七大报告将机构改革的方向确定为“职能统一的大部门体制”。党的十八大报告、十九大报告中也多次提及了大部制。如何改革旅游管理体制,建立大部制的旅游管理部门,成为地方旅游管理部门最关心的话题。
  
  2.研究意义和目的。
  

  山东省在改革开放后陆续进行过五次机构改革。2014 年山东省公布了《山东省人民政府职能转变和机构改革方案》,决定积极推进大部门制。2016 年 5 月 23 日,山东省政府将山东省旅游局更名为山东省旅游发展委员会,由省政府直属机构调整为省政府组成部门,拉开了山东省旅游管理部门大部制改革的大幕。此次改革强化了旅游部门产业综合协调职能,促进了旅游产业投资,协调推进了产业健康发展。在此背景下,烟台市旅游局在山东各地级市旅游局中率先进行大部制改革,在山东省走在了最前列,许多改革措施在全省乃至全国都属于创新做法,具有很强的前瞻性和示范性。
  
  因此,本文通过研究烟台市旅游局大部制改革这一案例,深入分析、归纳总结其经验做法,为各地旅游管理部门进行大部制改革提供可复制的模式和可借鉴的经验。
  
  (二)国内外研究现状。
  
  1.国外研究现状。

  
  自上世纪 70 年代开始,以英国政府大部制改革为起点,西方各国陆续开展了政府改革。大部制这种通过对政府部门进行调整合并,以此减少中间管理层次、压缩层级的改革方式,成为世界各国政府改革的主流。随着发达国家大部制改革的不断深入,学术界对大部制的理论研究也不断发展。
  
  大部制的早期理论基础主要有三个:英国哲学家约翰·斯图亚特·穆勒在《代议制政府》中指出,设立行政部门的原则应以处理行政事务的目的与手段的统一性为主[2];美国管理学家卢瑟·古利克认为,具有相关性的工作不应当分开完成,而应当作为一个整体来完成,因此要根据工作的相关性来整合负责完成这些工作的部门[3];英国历史学家诺斯古德·帕金森提出了帕金森定律:组织结构所完成的工作与自身人员的数量之间没有必然的联系,管理层次的增加与工作本身无关,管理层次的减少也不会导致一些人担心的政府管理不力的现象[4]。
  
  对大部制的最早明确理论表述,源自《富尔顿报告》(英国,1968 年),报告主张要“按任务明确分工”的职能原则设计政府体制,从而实现“重叠与混乱的情形减少到最低的限度”的效果[5]。
  
  在大部制的具体实施方面,美国着名管理学家拉塞尔?M?林登在《无缝隙政府》一书中提出,为了实现政府各部门无缝隙衔接的效果,就需要打破部门间的界限,将相似或相近的职能进行整合,才能最大程度地利用政府资源,以此降低政府行政成本,为民众提供更好的服务[6]。
  
  2.国内研究现状。
  
  随着国外对大部制改革的研究的深入,我国学者翻译并出版了其中一些经典着作,如《西方政府的治道变革》(毛寿龙、李梅、陈幽泓编译,1998 年)、《政府未来的治理模式》(盖伊·彼得斯着,吴爱明等译,2001 年)、《摒弃官僚制:政府再造的五项战略》(戴维·奥斯本着,谭功荣、刘霞译,2002 年)、《英国执行机构改革及其对我们的启示》(周志忍编译,2004 年)、《国外中央政府机构设置研究》(左然编译,2006年)等,这些着作通过引入最新的理论成果、利用新颖的研究方法、从崭新的角度,深入研究了行政机构改革,为我国行政机构改革的研究与实践提供了有利条件。
  
  2007 年,党的十七大报告引起了国内学界对大部制理论进行研究的热潮。报告中明确提出,要“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部制,健全部门间协调配合机制。”党的十八大报告、十九大报告,就如何继续深化行政管理体制改革、如何积极稳妥推进大部制改革进行了进一步论述。自此,国内学者开始对大部制进行深入的研究和探讨。
  
  在大部制的改革方式方面,汪玉凯认为,中国的大部制改革应该是一个循序渐进的过程,而不是一蹴而就的,强调要对政府的运行机制和权力结构进行重构,以此实现相互协调、相互监督和相互制约[7];杨志晨认为,应按照机构设置与效能发挥的层级要求、重点布控与发展战略的协和关系、行业属性与部门特征的类同程度三种思路进行部门机构整合[8];曾维和通过对国内外大部制改革进行比较,提出中国政府应当结合实际国情来进行职能转变,应当注重机制建设,以此稳步推进改革[9];谢志岿提出,大部制改革对机构职能的整合绝非是机械式的,而应当是有机统一的,核心职能的实行是其重点,通过对行政层级和权责的合理设置,建立起决策、实施和监督相互制约、相互协调的运行机制[10];罗重谱对中国的大部制发展进程和改革难点进行了详细介绍和分析,提出在大部制改革过程中,需要加强大部制改革理论研究,大力推进政府职能转变,强化顶层设计和配套制度建设,建立部门内外协同机制和监督体系,创造良好的部门间合作的组织文化[11];在大部制的改革目标方面,张康之通过分析机构改革的理想与现实,提出建设服务型政府是中国政府行政改革的总体目标[12];王伟分析总结了十八大以来中国大部制改革出现的问题和存在的深层次原因,指出中国大部制改革未来的发展路径,在于加强改革顶层设计、转变政府职能、建设整体性政府[13]。
  
  3.研究评述。
  
  总体而言,国外学者对大部制的研究起步较早,成果较为丰富,其研究成果对我国的机构改革具有良好的借鉴意义。国内对大部制的研究相对较晚,前期主要是通过翻译经典着作,来借鉴国外研究成果;中期主要关注中央机构改革和顶层设计,注重理论研究,对实际问题研究较少;后期开始将大部制与地方政府改革的实际相结合,有针对性地分析具体问题,提出实际解决方案。目前,大部制已成为我国地方政府机构改革的总方向。
  
  对比国内外学者们对大部制的研究可以发现,虽然方向和侧重点各有不同,但有一点已形成了共识,即大部制改革不仅要对部门和机构进行精简合并,更要将调整优化政府职能作为关键核心,以此达到降低行政成本、提升管理效能的功效。
  
  (三)研究思路和研究方法。
  
  1.研究思路。

  
  烟台市旅游局的大部制改革分为两个阶段,第一阶段是旅游局大部制改革成立旅游发展委员会,第二阶段是通过大部制改革,将文化局与旅游局合并,成立文化和旅游局。
  
  2018 年 12 月 24 日烟台市文化和旅游局挂牌成立,由于目前改革刚刚起步,机构改革“三定方案”尚未出台,职能和组织架构尚不明确,无法对其深入研究,因此本文主要研究的是第一阶段的旅游局大部制改革成立旅游发展委员会的过程。
  
  研究共分为三个部分:
  
  (1)以行政体制改革为背景,通过对烟台市旅游局大部制改革案例的描述性研究,总结地方政府通过改革组建大部制旅游管理机构,以此转变政府职能、深化旅游管理体制改革、促进经济社会发展的重要意义和现实效果。
  
  (2)通过从政府职能、行政成本、管理效能三个维度对烟台市旅游局大部制改革的进行深入分析,综合研究、归纳整理出烟台市旅游局大部制改革的经验和做法,提出对地方政府旅游管理体制改革创新的启示。
  
  (3)对烟台市旅游局大部制改革案例进行总结,提出结论和研究展望。
  
  研究技术路线图如下:
  
  
  
  2.研究方法。
  
  本文将运用国内外研究成果,将大部制改革、旅游管理体制改革的研究成果与烟台市旅游局大部制改革案例相结合,综合运用政府再造理论、新公共服务理论、整体性治理理论进行案例分析,在充分收集相关资料的基础上,从创新旅游管理体制的角度,以烟台市旅游局大部制改革案例为基础,调查研究、比较分析、归纳研究其政府职能、行政成本、管理效能等问题。
  
  (1)文献资料研究。通过阅读国内外与大部制改革和旅游管理体制改革有关的研究着作,学习其中的先进方法和先进理论,并总结其经验和启示,与本文的研究内容相结合,形成具有一定创新性的研究成果。
  
  (2)具体案例研究。通过收集和归纳烟台市旅游局大部制改革案例的相关资料,以此详细描述这一案例,着重从政府职能、行政成本与和管理效能这三个维度进行分析研究,总结出可供借鉴的做法和经验。
  
  (3)归纳研究。通过从三个维度对案例进行分析,归纳总结烟台市旅游局在大部制改革和旅游管理体制改革中所作的各项工作,得出此次改革的启示。
  
  【由于本篇文章为硕士论文,如需全文请点击底部下载全文链接】
 
  
  第二章 核心概念与理论基础
  
  (一)核心概念

  1.大部制
  2.旅游管理体制改革
  
  (二)理论基础
  1.政府再造理论
  2.新公共服务理论
  3.整体性治理理论
  
  第三章 我国旅游管理体制发展状况及案例的典型性
  
  (一)我国旅游管理体制的发展历程
  
  (二)大部制改革前我国旅游管理体制中存在的问题

  1.职能定位不符
  2.行政成本较高
  3.管理效能偏低
  
  (三)烟台市旅游局大部制改革的典型性
  1.问题的典型性
  2.改革的前瞻性
  3.效果的示范性
  
  第四章 烟台市旅游局大部制改革的案例描述
  
  (一)烟台市旅游局大部制改革的背景

  1.烟台市旅游局大部制改革的原因
  2.烟台市旅游局大部制改革的驱动力
  
  (二)烟台市旅游局大部制改革的组建过程
  1.预先谋划,提前布局
  2.专题调研,研究可行性
  3.成立专职机构,牵头改革工作
  4.出台三定方案,成立旅游发展委员会
  
  (三)烟台市旅游局大部制改革的举措与机制
  1.烟台市旅游局大部制改革的主要举措
  2.烟台市旅游局大部制改革的工作机制
  
  (四)烟台市旅游局大部制改革的主要成效
  1.集中管理,催生旅游管理新模式
  2.职能整合,促进服务型政府建设
  3.不增冗员,有效控制行政成本
  4.层级扁平,管理效能高效便捷
  
  第五章 烟台市旅游局大部制改革的多维度分析
  
  (一)职能定位分析

  1.改革方向明确
  2.职能定位合理
  3.烟台市旅游局大部制改革转变政府职能的典型做法
  
  (二)行政成本分析
  1.运行效率提高,运行成本降低
  2.精简组织机构,合理配置人员
  3.烟台市旅游局大部制改革降低行政成本的典型做法
  
  (三)管理效能分析
  1.实现权责一致,建设责任型政府
  2.转变政府职能,实施全面质量管理
  3.烟台市旅游局大部制改革提升管理效能的典型做法
  
  第六章 烟台市旅游局大部制改革案例的启示
  
  (一)职能定位决定大部制旅游管理体制改革的方向

  1.政府职能的转变推动了服务型政府的建设
  2.政府职能的转变激发了经济社会发展活力
  
  (二)行政成本决定大部制旅游管理体制改革的质量
  1.应用现代信息技术提升了运行效率
  2.政府服务外包降低了行政成本
  
  (三)管理效能决定大部制旅游管理体制改革的成效
  1.创新管理模式提升了监管效率和治理效果
  2.多元化监督扩大了监督范围和力度

  第七章 结论

  烟台市旅游局自 2016 年大部制改革以来,取得了较为明显的成效,表现在:一是以转变政府职能为出发点,在大部制改革思维的指导下,通过集中旅游行业管理权,整合旅游管理职能,组建了扁平化、实权型的旅游管理机构——旅游发展委员会;二是以控制行政成本为基础,通过积极运用现代信息技术,推动政府服务外包,实现了行政成本的有效控制;三是以提升管理效能为中心,创新旅游管理模式,加强多元化监督,深入推进了服务型政府建设。此次改革走在了山东省旅游管理体制改革的最前列,具有很强的前瞻性和示范性。通过改革,烟台市旅游局的旅游管理效能、公共服务能力得到全面强化和提升。通过本文的分析和比较,我们可以得出,这是一次较为成功的改革。

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