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我国农村土地污染防治制度现状及其完善

时间:2019-12-12 10:22作者:段朝阳
本文导读:这是一篇关于我国农村土地污染防治制度现状及其完善的文章,我国是农业大国,耕地资源直接决定着我国的粮食产量和质量,关乎国民的基本经济命脉,国家曾多次提出要坚决保障十八亿亩耕地红线不动摇。

  摘    要: 目前,我国农村土地污染问题日趋严峻,在全面推进依法治国的大环境下,关于土地污染及防治问题方面的法律依旧缺位,土地污染防治的相关立法已是迫在眉睫。从土地污染形成的原因及类型、我国关于土地污染防治体系的法律现状、国外关于土地污染问题的立法研究等方面进行分析,对我国农村土地污染防治的法律制度研究具有重要意义。

  关键词:马会希望一码 农村土地; 土地污染防治; 法律制度;

  Abstract: At present, the problem of rural land pollution is becoming more and more serious. Under the circumstances of promoting rule of law in China, land pollution and the prevention and control laws are still lacking, and the land pollution prevention legislation is imminent. This paper analyzes the causes and types of land pollution, the legal status of land pollution prevention and control system in China, and the legislative research on land pollution in foreign countries, which are of great significance to China's legal system of rural land pollution prevention and contrd.

  Keyword:马会希望一码 rural land; land pollution prevention and control; legal sgstem;

马会希望一码   我国土地资源呈现“一大三小”的特征,即体量虽大,但人均土地面积小,优质土地面积小,可开拓的后备资源数量小。我国是农业大国,耕地资源直接决定着我国的粮食产量和质量,关乎国民的基本经济命脉,国家曾多次提出要坚决保障十八亿亩耕地红线不动摇。自改革开放以来,我国农村地区的生活质量逐步提升,农村土地也随之受到了威胁,生活垃圾、污水、元素超标的化肥、烈性农药等一系列妨害土地资源的“杀手”正在逐步切割耕地红线。2013年5月湖南的“镉大米事件”、2016年5月常州“毒地事件”等都进一步说明了我国农村土地污染问题日趋严峻,土地污染问题关乎民生大计,研究土地污染防治及推进相关立法已是刻不容缓。

  一 农村土地污染的现状及特征

  (一)农村土地污染的现状

  1.农村私人企业排放物污染。

  随着市场经济的发展,农村人口的生产方式逐步由单纯的农耕生产转变为“半农半共”模式,甚至有部分人口完全脱离农业生产选择进城务工或本村办厂,这使得乡镇及农村的民营企业数量急剧上升。据调查,到2007年,我国乡镇企业从业人员达15 090万人,占农村劳动力总数的29.13%,该数据从侧面表明企业数量的庞大。由于国家鼓励乡镇及农村企业的发展,放宽了审批及监管条件,非合格企业的数量也逐步增加,工业“三废”(即废水、废气、废渣)排放成了家常便饭,大大超出地方环境的承受能力。数据显示,当前我国受镉、汞、铅等重化学元素污染的耕地面积近3亿亩,约占耕地总面积的1/5,其中工业“三废”污染耕地达1.5亿亩。[1]

  农村工业生产中的有害残留物对耕地的污染日趋严峻,已成为土地污染物的主要来源之一。
 

我国农村土地污染防治制度现状及其完善
 

  2.农业生产过程中的农药等作物需求物污染。

  随着农产品种类的增多,农产品需要的养料种类也不断增多,顺势而生的是农药产品也在不断更新换代。农业生产中的作物需求物主要有农药、化肥及塑料薄膜,三者在生物降解过程中均难以消除。根据国务院国家发改委2006年数据显示,当前我国每公顷农田平均化肥使用量为360公斤左右,是德国的1.6倍,是美国的3.3倍,其中氮肥的利用率为25%~30%、磷肥的利用率为10%~20%, 比发达国家低20~30个百分点;平均每亩农田使用农药量为10克左右,是欧洲国家的3倍,有效成分仅占30%左右,约是欧洲国家的50%。[2]2014年国家发改委发布的《全国土壤污染状况调查公报》同样表明,在实际调查的630万平方公里的土地中,全国土壤总的超标率是16.1%,污染物以无机污染物为主,占总超标点数的80%左右。[3]

马会希望一码   由此可见,农业生产过程中的农药等作物需求物的污染已经成为损害土壤质量、污染环境的一个关键性因素,农药、化肥的低利用率导致生产过程中的使用率急剧增高,恶性循环产生,土壤结构平衡被打破,最终难以恢复。

  3.农村生活垃圾、污水污染。

  生活垃圾、污水是农村生活中必然产生的,由于农村人口相对缺乏环保意识,加之对污物处理不当,直接或间接导致了农村土地的污染。数据显示,我国污染灌溉面积已由1978年的约4000平方千米增加到2003年的3万平方千米,约占全国总灌溉面积的10%,全国每年因重金属污染导致的粮食减产量为1000多万吨,粮食受重金属污染量每年大概1200多万吨,如此损失量足以养活整个珠江三角洲4000多万常住人口。[4]以河北省保定市清苑区北店乡的部分乡村为例,在乡村内部基本没有生活垃圾处理站,一个500户人家的村子日均生活垃圾产量为1.25吨,年垃圾产量约为14吨。经笔者实际走访发现,这些乡村的垃圾堆放地一般为河坑或者河道,垃圾降解后产生的污水及废弃物会直接对河道土质及地下水产生污染,严重的会波及垃圾周边方圆一公里的范围,如此便可合理解释这一现象——雄安新区的规划意见中,连通白洋淀的唐河河道加宽后,河道两边要建成至少一公里的绿化带。

  总之,生活垃圾、污水是农村土地污染不可忽视的一个关键因素。

  (二)农村土地污染的特征

  1.系统性。

  上文提到,通过对农村垃圾污染物降解后产生的液态水等其他流动性污物经过一定时期会通过渗透作用污染地下水。水、大气、土壤是人类赖以生存的系统,初始污染物可能只对系统的某一成分造成污染,但随时间推移,必然会危及整个系统。故,土地污染不是单一性的,系统性明显。

  2.不可逆性。

  土地污染具有不可逆性,类似化肥、农药、污水等污染物其元素进入土壤后很难被土壤中的微生物降解,长此以往的积累后会对土壤造成深层次的污染,导致土壤结块、土壤富营养化等后果。农耕期南北方因气候问题不一,北方多为“一年一耕”或“两年三耕”,南方如四川地区多为“一年两耕或三耕”,农耕期会施用化肥和农药,即由于南北方差异,每年耕种至少会造成一次土地污染。因作物对化肥、农药等利用率不高,未被利用的成分便被土壤吸收,造成土壤质量下降,之前的污染物因时间过短未能降解完全,最终形成恶性循环。有调查显示,某些土壤重金属污染的恢复期甚至长达200~1000年。[5]

  3.隐蔽性与滞后性。

马会希望一码   土地污染的隐蔽性和滞后性体现在土壤一经污染后不经检测很难察觉,往往要等到农作物发生严重病变或者农产品经食用后导致严重的食品安全问题后才可明确。可以从两个方面分析其原因:

马会希望一码   (1)农民在生产过程中由于长期缺乏相关经验,不关注土壤的土质,只关注作物的生长情况,仅能通过植物成长过程的物理表象来决定农药及肥料的施用,长此以往,极易使土地受到污染。同样,因为缺乏相关土地管理知识和土壤检测工具,无法及时判定土壤污染问题。

  (2)国土监察部门及环保部门的监管体系不完善,即使发现了土地污染问题,由于侧重点放在了对当事人追责方面,忽视了对土地及时治理的问题。

  二 我国农村土地污染防治制度及法律现状

  (一)土壤污染防治制度现状

  1.农村土壤污染防治管理机制。

  农村土地污染的防治一般不会经司法途径解决,主要通过行政行为来规制和处理。按照我国《环境保护法》及有关环境污染方面的单行法的规定,涉及土壤污染及防治工作的政府部门有农业部门、环保部门、国土资源部门及水利部门等。环保部门的工作除了被授权制定有关防治污染的法规、执法以外,还需对具有行政职能的下级环保部门进行组织协调、监督。具体的防治管理机制见图1:

  图1 农村土壤污染防治疗程机制
图1 农村土壤污染防治疗程机制

马会希望一码   该防治管理机制的弊端在于环保部门针对土地健康问题不敏感,主动审查土地污染情况的频率较低,主要通过百姓举报等方式明确污染问题,且检测部门判定污染的审核期较长。国务院农业管理部门(中华人民共和国农业部等)主管全国的农业生产与发展,农业发展需要保障土地资源不被污染,应然判定其对农村土地污染防治负有直接责任。农业发展离不开水资源的灌溉,上文也提及农村土壤污染与污水资源灌溉有一定的关联,同样,根据《水法》的相关规定,水利部门对农村土地污染防治负有间接责任。

  2.对现有土壤污染防治管理机制的评析。

  通过对我国现有土壤污染防治管理机制的分析,具体存在如下问题:

  (1)各负有管理职能的部门针对地方污染问题的解决上相互推诿现象时有发生。《环境保护法》明确规定了对土壤污染负有管理责任的行政机关,由于法律条文的局限性,加之对其解释不及时,导致地方环保部门之间职责推诿现象时常发生,如此一来,错过了土地污染治理的绝佳时期,土壤污染问题一经出现,会大大延长被污染土地的治理时间,污染者的确认追责期也随之拉长。

  (2)处理途径单一,司法难以介入。经过对河北省保定市清苑区北店乡的清水河道污染的调查,不难发现,地方主管部门在处理该污染案件时存在处理时间长、行政干预多、司法未介入、罚责不相称等问题。由于行政处罚多为财产方面的处罚,对于当事人影响不大,建议在制定和完善相关立法后,多从司法途径来解决环境问题,司法利剑利于环境污染后的改善,如对于环境污染影响较大的公益诉讼等。

  (二)土壤污染防治法律现状

  1.《宪法》中关于土地污染防治的相关法律条款。

马会希望一码   《宪法》条文中并未明确规定有关土地污染的条款,纵观整个宪法文本,第十条规定:“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”。该条文中的“合理利用”一词经扩大解释可以引申为“合理利用且保护”,从宪法条文的内涵可以明确,《宪法》在制定和修改的时候明确了土地的利用条件,且由于其根本大法的地位,土地利用及保护就显得更为重要。《宪法》第二十六条规定:“国家保护和改善生态环境,防止环境污染和其他公害”。土地资源也属于生态环境的一部分,对土地资源的保护有利于国家更好地保障人民赖以生存的生态环境。

  不难发现,《宪法》的相关原则虽明确规定了“防污染”条款,但未将对土地资源的保护明确提升到《宪法》层面。

  2.环境保护单行法中有关土地污染防治的法律条款。

  涉及土地污染防治的单行法主要有《农业法》《农产品质量安全法》《土地管理法》《固体废弃物污染环境防治法》等。下面,笔者分别就列出的单行法中有关农村土地污染的条款做具体解释。

  《农业法》第五十八条规定:“农民和农业生产经营组织应当保养耕地、合理使用化肥、农药、农用薄膜,增加使用有机肥料,采用先进技术,保护和提高地力,防治农用地的污染、破坏和地力衰退”。《农产品质量安全法》第十九条规定:“农产品生产者应当合理使用化肥、农药、兽药、农用薄膜等化工产品,防止对农产品产地造成污染”。两条文均采用列举法具体说明了农业生产过程中合理使用各类农业辅助物,但未明确具体的用法用量,即耕种者无法在正常的农业生产过程中参照具体的农辅物的施用标准,基于我国农业基层民众对农耕知识了解情况,无法判定农药、化肥等农业辅助物在何种用量内不会对土壤造成污染,两条文也只是宣誓性条款,都未对土壤污染后的责任追究问题作规定。

马会希望一码   《土地管理法》第三十七条明确规定了防止工业废水和城市污水灌溉污染土壤。

马会希望一码   《固体废弃物污染环境防治法》第十六条规定:“产生固体废物的单位和个人,应当采取措施,防止或者减少固体废物对环境的污染”,第十七条规定:“收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人,必须采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施;不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物”。采用列举法限定了固体废弃污染物的处理的相关原则,即处理过程中防止固废物的污染。《固体废弃物污染环境防治法》修订后,首次将农村固体废弃物污染的纳入法律调控范围,对相关的农业污染和农村污染问题做了规制,成为从污染物和污染源控制农村土地污染的重要法律,[6]但根据司法实践来看,该法律在防治农村土地污染的实际案例中使用频率较低,根据《中国裁判文书网》有关固体废弃物污染责任纠纷的24个案件中,超过70%的案件以《侵权责任法》第六十五条作为判决依据。[7]

  综上,有关农村土地污染防治的单行法均明确了要在生产活动中要规避土壤污染,由于均未明确提出违法后的责任承担问题,因此效力上存在一定瑕疵。

  3.国务院行政法规及部门规章关于土地污染防治的规定。

  在现行土地污染防治监管体系中提到“环保问题的解决主要依靠环保部门”,即国务院行政法规及部门规章对于土地污染防治问题显得尤为重要。笔者仍旧采用列举分析法对国务院行政法规及部门规章关于土地污染防治的规定作具体分析。

  2005年12月国务院发布的《关于落实科学发展观 加强环境保护的决定》提出“以防治土壤污染为重点,加强农村环境保护”;2006年2月国务院公布的《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中指明了“要加强耕地质量建设,通过优质粮食生产工程和新一轮沃土建设工程,大力推广‘增、提、改、防’技术,科学施用化肥,改良土壤理化性状,全面提升地力”;2007年11月,环保总局同国土资源部门、农业部等联合发布了《关于加强农村环境保护工作的意见》,着力指出“全面控制农业面污染,积极防治农村土地污染及控制农村生活污染和畜禽养殖业污染”。[8]关于土地污染防治问题,国务院相关部门几乎在每年都出台相关文件来规制和呼吁,除以上提到的规范性文件外,国务院还出台了《农药管理条例》《废弃危险化学品污染环境防治办法》等。

  三 我国农村土地污染防治的立法及制度完善

  (一)建立健全土地污染防治的法律体系

  1.推进我国土地污染防治的专项立法。

  我国还未出台有关土地污染防治方面的专项立法,对于现今阶段的土地污染问题,现有关于农村土地方面的立法已经远远不能规制此类问题。新《环境保护法》虽已于2015年1月生效,由于其规定的内容较为笼统,未能对土地污染的规制做详尽的阐述,与之相对的《大气污染防治法》《水污染防治法》均是在《环境保护法》的基础上做了进一步的补充。同样,类似《农业法》《农产品质量安全法》《土地管理法》《固体废弃物污染环境防治法》等单行法中均有说明要在生产生活过程中克制土壤污染问题的发生,但由于没有土壤污染的专项立法的出台,不能很好的规范土壤污染问题,仍需加快推进《土壤污染污染防治法》的出台。

  2.修改完善土地污染防治的相关法律准则。

  由法律规制农村土地污染固然重要,但在未来推行《土壤污染防治法》的同时要进一步修改和完善土地污染防治的相关法律准则,只有土地污染界定的标准统一,才能促进污染防治公平公正的进行,也能保证及时有效的从法律及制度层面规制土壤污染问题。1995年印发的《土壤环境质量标准》规定由各级政府环境行政主管部门负责实行监督,该标准已经实行近20年,只是单一的对土壤的等级做了分类,并未对土壤污染的标准进行明确和细致的分类,其已不能完全的适应现今土地污染问题的现状。[9]

  实行及监督标准不明确,势必会造成土地污染问题分级化对待,因此便无法正确的为环境执法提供依据,对于环境污染者的追责问题方面也会发生区别对待。综合而言,修订《土壤环境质量标准》及完善土壤污染防治的相关法律准则显得尤为重要,这也是完善土地污染防治法律体系的关键一步。

  3.进一步严格土地污染的追责制度。

  由于土地污染具有不可逆性,且凸显“污染容易,治理难”的特征,治理成本远远大于污染成本。当事人因一己私利对土地造成了污染,但却由于监管体系和法律制度的不完善导致公权力追责不当或不适时,致使国家和集体权益受到损害。我国《侵权责任法》中关于土地污染方面的规制体现在第六十五条,即“因环境污染造成损害的,污染者应当承担侵权责任。”该规定对于当事人污染环境的侵权责任追究采取的无过错责任原则,但缺乏对于土地污染的责任认定的具体追责条款。

  由此,在完善土地污染防治立法的过程中,要明确以行政罚款为主,同时根据污染物的来源和类型规定限期整改、责令停产停业等行政处罚措施。在《土地污染防治法》制定过程中,需按照当事人对于土地污染的严重程度及造成的社会效果规定民事责任和构成犯罪,依法追究刑事责任的相关条款。另,在责任追究方面可以适当借鉴一下国外的成功经验,如“美国的《超级基金法》中在明确主体责任方面采用的是可溯及既往的无限连带责任原则”。[10]此原则巧妙的针对某种具体情况规避了诉讼时效及新旧法适用产生的问题,此原则在应对土地污染的不可逆性的追责制度方面可能具有较好的法律效果。

  (二)制定和完善土地污染防治的配套制度

  1.完善土壤污染的行政管理机制。

马会希望一码   我国土地污染管理部门主要是国土资源管理部门和环保部门,两部门在对土地污染方面进行管理的过程中至今存在权责不明、互相推诿的情况,导致诸多农村土地污染问题搁置,故有必要在市、县成立专门机关来监督和处理农村土地污染问题。由于我国有关农村土地污染问题的法律和规范性文件均由基层环保部门执行的,管理及监督责任若全部落在县级这一基层环境管理机关是不合理的,在县辖乡镇应当设立派出机构,以合理的优化现今政府部门的行政职能。同时,由于乡镇一级相对于县级政府机构更加了解本地区农村土地的污染情况及风土人情,可以最大限度的发挥其在保护农村土地方面的职责。[11]

  2.完善土壤保护预警制度。

  土壤保护预警具有针对性,上文指出,农村地区使用化肥量、农村土地污水排放量是主要影响农村土地质量的关键因素,启用土壤保护预警机制,可以从污染源头改变或者终止污染现状,进而为污染治理争取时间。进行农村土地保护要坚持不走“先污染后治理”的老路,同时也应加强保护预警,即以预防为主。新《环境保护法》第十八条规定,省级以上人民政府应当组织有关部门或者委托专门机构,对环境情况进行调查、评价,建立环境资源承载能力监测预警机制。结合环保法相关条款规定,在即将制定出台的《土地污染防治法》中也应进一步明确土地污染防治预警条款,诸如环保部门定期检测土地质量,排查农业用地周边是否存在污染源,在耕种期正确引导农民使用化肥,在丰收季观测粮食产量并抽检粮食质量等。此类预警机制会从制度层面加强对农村土地的保护。

  3.推行公众参与制度监督土地污染问题。

  推行公众参与制度的关键在于完善政府信息公开。公众是环境行政决策中的相对人,享有听证权和陈述申辩的权力,我国要进一步加强环境信息的公开化、透明化,及时发布有关土壤的环境信息,确保公众及时获取。[12]形成公众参与模式来监督土地污染问题可以切实调动农村地区农民的积极性,同时利用政府信息公开的便利,相关政府部门可以增设专栏来公开日常土地的污染及治理情况,让农村土地的使用者真正明确集体土地的质量问题,逐渐摒弃诸如错误施肥等污染土地的行为。完善举报监督系统,实行土地污染匿名举报制度,同时应完善意见收集机制,积极鼓励农民为土地污染防治献言献策。推行土地污染防治“公参制度”,可有效从土地污染源头推行治理策略,降低治理成本,也可进一步增强区域性的农民环保意识。

  4.推广清洁农业生产制度。

马会希望一码   清洁农业生产制度即在农村地区采用无公害生产,在保障农作物产量的情况下推行绿色施肥、绿色农耕、绿色收割等农业模式。我国《清洁生产促进法》在农业生产鼓励方面主要有表彰制度、资金支持和税收减免政策等,但在农业科技发达的今天,有关清洁生产促进相关的法则已经远远不能满足当前的经济需求,农民从法律途径得来的绿色农业优惠条件远远小于科技生产带来的利益,受利益驱动,与清洁生产相关法律难以继续保持良好的社会效益。落实清洁生产制度,修订相关法律条文,高力度给予优惠推行绿色农业计划,这是从本质上约束农村土地污染情况的恶化。

  四 结 语

  通过对农村土地污染防治相关法律制度的研究,不仅可以从根本上认识我国农村土地污染的现状,还能了解我国有关土地污染方面的立法缺失。国家立法机关和国家行政机关虽出台了较多关于农村土地污染方面的法律、行政法规和部门规章等,但总体缺乏体系性,且对环境治理及后期追责方面未进行明确规定,这会从本质上导致执法者在执法过程中无法可依,也突出了《土地污染防治法》这一单行法出台的必要性。未来,在农村土地污染防治方面,应侧重污染追责,以“严法”来警示世人保护土地质量即是保护人们赖以生存的基本要素。

  参考文献

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  [2] 国家发改委网站.走中国特色的农业道路保障粮食安全和农产品质量安全[EB/OL].http://www.ndrc.gov.cn/GB/34961/61624/61625/4294933.html,2006-04-13.
  [3] 国家发改委网站.全国土壤污染状况调查公报[EB/OL].http://njs.ndrc.gov.cn/gzdt/201404/t20140418_607887.html,2014-04-17.
  [4] 王彦.防治农村土地污染亟待立法跟进[N].中国国土资源报,2012-03-13(03).
  [5] 杨冬梅.推进法治社会建设夯实法治国家根基[N].黑龙江日报,2014-11-04(12).
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  [8] 潘丹.农村土地污染防治法律制度研究[D].重庆大学硕士学位论文,2009:17-18.
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  [12] [德]毛雷尔.行政法总论[M].高家伟,译.北京:法律出版社,2000:464-474.

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